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忻怿.卡特政府的对华技术转让与军售政策[J].美国研究,2016(5):21.
中国国防工业于改革开放后开启的两波技术引进浪潮，即自20世纪70年代末起对美国、西欧，以及冷战结束后对俄罗斯、乌克兰等国军用技术的大规模引进，对中国军事现代化的影响不小。卡特政府后期，美苏“缓和”破裂，为夯实“联华制苏”战略，美国深化对华转让高端民用技术装备，并开启售华非致命性军用装备，中美防务关系得到大跃进。
国内外学界对卡特政府时期中美防务合作与战略关系等问题有所关注。不少成果对当代美国对华防务战略与两国军事关系进行背景性考察，国内外一些专题论著也部分涉及此问题。2013年底，卡特政府外交及安全档案陆续解密，使对中美防务及战略关系等问题进行深入研究成为可能。从尼克松政府零星实行“技术扶华”战略，至里根时代以“友好的非盟友国家”(friendly non-aligned country)来定位中国，其中承上启下的卡特政府正处在美国政治精英谋求通过对华技术转让与军售，落实“联华制苏”，响应中国技术渴求，乃至谋求引导中国改革发展方向的对华宏观战略的定调与布局的关键时段。卡特政府对此问题的思考亦深刻影响了里根及布什政府对中美防务关系的界定，形塑了中美战略关系的层级规格，影响重大。
作为卡特政府深化“技术扶华”并开启“有限武装扶华”战略的组成部分，对华技术转让及军售是中美关系中敏感又隐秘的关键问题。就该问题的具体缘起、内部辩论、学理支撑、中美互动、成形实施、内在矛盾、军售限定性原则等进行考察，是透视、反思美国决策层在既扶华又抑华，既有限支持中国军事现代化，又防范中国崛起的矛盾心理下，如何定位中美防务及战略关系及怎样演绎对华战略思维的绝佳视角，亦对反观现今的中美关系有所裨益。同时，此问题也涉及中美联合对苏监听、中美各领域的战略配合、中国对美国输出战略矿产等学界尚不熟悉的中方联美举措，对其加以披露，可增强对中美关系的深入理解。本文根据最新解密的卡特政府时期《美国外交文件集》(Foreign RelationsoftheUnitedStates，FＲUS)，以及美国国会研究局(CongressionalＲesearch Service，CＲS)文件、数字化国家安全档案(Digital National Security Achieve，DNSA)、美国解密档案在线(US Declassified Documents Online，USDDO)等数据库中的相关档案文献，并结合其他材料，就上述问题进行研究，以求教于方家。
一中美防务关系与对华技术转让的缘起
军事是政治的延续，中美防务关系缘起于双边政治关系由敌对转入缓和乃至实现有限合作的宏观背景。中苏关系滑入战略互疑与国家对抗的同时，美国欲脱身越战泥潭，实现局部战略收缩。中方也亟须改变在三角战略中的不利境地，同对中国安全威胁较小的美国实现关系转暖，以“联美慑苏”。因此，中美两国对外战略自哲学机理到具体实践均发生了现实主义革命。修正冷战“十字军”僵化思维的美国，与务实调整同时对抗美苏两大霸权的“极左”外交的中国均注意到，结束彼此敌对关系是舒缓自身防务压力与战略困境的现实路径。迥异于“多米诺骨牌理论”与“世界农村包围世界城市”下的中美对抗，自20世纪70年代初中美两国关系解冻，至20世纪80年代美国以“友好的非盟友国家”定位对华关系，中美关系的战略和解与共同抗苏的有限合作衍生出冷战转型的全新逻辑。其中，两国防务关系深刻体现了此种变化。
尼克松及福特执政时期，以总统与总统国家安全事务助理亨利·基辛格为核心的秘密决策机制所确定的对华政策在后“水门”时代遭遇反弹。同时，中国尚未结束“文化大革命”，并未完全实现对西方世界体系由抗拒性破坏到主动参与的国家发展道路的宏观转轨，美国对中国尚存疑惧，双边关系质量有限。因此，美方决心利用两国抗苏共识，特别是中方对美国一定程度的安全与技术“渴求”，间接提升双边关系。伴随政治关系的解冻，中美防务关系迅速发展，两国在一些防务议题上的初步合作构成了这一时期中美关系的重要内容。美国在对华技术转让、对华情报交流等方面审慎着手，亦在第三次印巴战争、印度支那危机及安哥拉内战等地区事件中与中方实现了一定程度的战略配合，构筑起事实上的抗苏统一战线。
与冷战初期美国确定技术输出政策的“波兰差别”和“南斯拉夫差别”类似，尼克松政府谋求调整东西方贸易政策来助推“缓和”并加速美中和解。因此，认识到“中国的生存和安全是美国重要国家利益”的美方决定以对华技术转让为政策工具，对华示好，通过“技术扶华”提升中国的抗苏能力，施加压力使苏联尊重美苏“缓和”。早在1971年6月，基辛格便寻求调整对华贸易管制，远期目标是要使对华待遇超越对苏规格。1972年，美国将中国从实行最严格贸易管制的Z类国家名单中移除，列入与苏联同级的Y类国家。以谨慎开启对华民用装备输出为纽带，白宫于1973年2月决定对华出口飞机导航系统，这是中华人民共和国成立后美国首次向中国输出先进装备。1974年4月，美方决定向中国出售深海油气探测设备，这对中方研制军用声呐有所裨益。因暂不对华军售而又谋求提升中国军力，基辛格自1973年起谋划借助西欧向中国出售军用装备，并将此项规划予以落实。美欧联合“技术扶华”战略初具雏形，构成了美方对华技术转让政策的柱石之一。而在1973年11月的访华行程中，基辛格更是提出对华转让预防苏联战略导弹威胁的雷达与卫星预警系统并筹建美中军事联系热线等“军事联华”计划。
但该建议遭到毛泽东的拒斥，中美防务关系也因1974年起中国内外政策的“左”转而遇到困境。尽管通过发展防务关系维系对华技术转让以稳定中美关系的战略也为福特政府所继承，但白宫对于中美关系的定位本质上是对苏“缓和”战略的子战略，美苏“缓和”更具战略意涵。因此打“中国牌”加速美苏“缓和”后，主导福特政府对外政策的基辛格发展中美防务关系的动力有所减弱，于1975年底逼迫力主发展中美防务合作的反苏派代表国防部长施莱辛格(JamesＲ．Schlesinger)离职，对华零星技术输出亦陷入低潮。除去美苏“缓和”为战略主轴，白宫放缓发展中美防务关系也源于其对后毛泽东时代中国政治走向的判断。美方认为，“文革”遗产将会减弱，但中共新领导人所秉持的“清教式执政风格及对外战略不会发生根本转变”，不利于中国融入国际社会与实现现代化。因此，在苏联配合“缓和”而中国政治前景不甚明朗的福特政府任内，中美政治关系虽维持基本稳定，但双边防务关系进展受挫。
尽管如此，美国以防务合作、技术装备输华，谋求推动美中关系、驾驭战略三角格局演变的构想基本成形。耦合“联华制苏”的对华现实主义战略，与扶助中国现代化但控制中方发展方向的自由主义对华政策的美中防务关系，成为美国亚太战略之关键。作为其中重要政策工具的对华技术转让，一开始便具有鲜明的政治符号意义与潜在军事价值，这一政策工具将随美国对华、对苏宏观战略与贸易管制政策的实时调整而不断变动。
二卡特政府关于对华技术转让及军售政策的辩论
“水门事件”后，美国加速反思秘密决策机制，国会在内外政治运筹中的作用进一步上升。民主党人吉米·卡特入主白宫后，由于他缺乏对外决策经验，其对外战略深受幕僚影响。他本人也排斥秘密外交，不希望高层出现权力倾轧。后水门时代美国对外决策模式中的权力分散效应与相对弱势的总统地位，也使卡特较依赖各部官僚提供的报告其部际利益的信息和政策建议。因此，这一时期，除去国家安全委员会，国务院及各部均就对外政策积极发声，它们摆脱了尼克松－福特时期的弱势地位，美国对外政策制定中出现部际利益争夺。卡特政府对技术转让、防务关系等对华政策的制定被置于其决策层内部对苏战略的矛盾分歧的主轴之下，因此显得比较拖沓，波动较多。
执政前期，对苏温和派代表、国务卿万斯(CyrusＲ．Vance)为首的国务院深刻地塑造了卡特的对华战略。万斯、副国务卿沃伦·克里斯托弗(WarrenM．Christopher)及驻苏大使沃森(ThomasJ．Watson)等人强调苏中平衡战略，美中维持一般的外交与经贸联系即可，不应发展防务关系从而触怒苏联，避免伤及美苏第二阶段限制战略武器谈判等外交核心议题。相反，总统国家安全事务助理布热津斯基(ZbigniewK．Brzezinski)、国防部长哈罗德·布朗(HaroldBrown)及参谋长联席会议主席乔治·布朗(GeorgeS．Brown)等人就对华战略形成意见同盟。他们反对牺牲美中防务关系来求取对苏联的消极“缓和”，主张在经贸、安全等领域厘定较为明显的中苏差别性待遇，施压以使苏联尊重“缓和”。因此，奉行“单边和苏”的重苏派与旨在“联华制苏”的援华派之间产生了严重的分歧，并演变为影响中美关系走向的权力斗争。
上任伊始，国防部长布朗便联络布热津斯基，就卡特执政以来近20份《总统审查备忘录》(PresidentialＲeview Memorandum)中没有专题研究美中关系的对华态度表示不满。他认为，发展美中防务关系是逼迫苏联参与裁军谈判的压力砝码，应是对外战略的核心。参谋长联席会议主席布朗上将亦强调，相对于美苏就诸多防务议题形成的系统性交流机制，美中之间则无类似渠道，这与美中关系的重要性不符，建议继承基辛格时代便筹划的美中防务机制性交流计划。
布热津斯基同意上述建议，于1977年2月14日致函卡特，强调作为“力量中心”的中国在全球战略平衡中的重要性，建议组建跨部际小组，开启对华转让高端技术装备，承接上一届政府的美中防务接触并对其加以深化。万斯则对此反应激烈，告诫卡特发展美中防务关系“十分危险”，可能将激起苏联对美苏关系的“根本性重估”。为平衡双方意见，卡特通过第24号《总统审查备忘录》指示国家安全委员会政策审查委员会在国务院统筹下就“对华转让民用技术装备”开展先期研究，摸清中国的技术水平与所需技术装备，评估现有机制在对华技术转让方面所存之障碍，但强调不对华转让军用技术装备。
布热津斯基等人谋求将基辛格初步开启的对华技术转让常规化，使其构成美中关系的主旨内容。除去缓解东线防务压力等对抗苏联的现实主义功用，出于发现中国正在告别“文革”，实现国家发展道路的全面转轨并谋求融入西方世界体系的情况，布热津斯基坚定地认为，“技术扶华”等对华亲善战略是“继续保持、鼓励中国走改革和开放道路，持续减少占人类1/4人口的中国对美敌意”之关键。
纵观布热津斯基的战略构想，他以罕见的战略眼光高屋建瓴地认识到，“发展美中关系是美国面对世界多元政治前景之必需”。引导中国这一“第三强权”的现代化方向，按照美国的国家利益与国家意志控制中国的发展，积极回应中国改革派对西方的技术渴求与“四个现代化”目标，从而将中国纳入世界体系，使之成为国际秩序的建设者，是“美国面临的最大战略任务乃至世纪挑战之一”。与此相类似，防长布朗亦从战略高度强调需满足中方技术需求，避免苏中媾和或中国再回到闭关自守的状态。显然，较之万斯对中国战略重要性的相对忽视，援华派更具大战略视野。
基于此，布热津斯基于1977年6月中旬再次建言卡特全面深化中美防务关系，践行“技术扶华”战略。为提升中方的情报侦察、接收能力，他建议对华出售通信、观瞄设备及民用卫星接收系统等，同时，也应向中国出售地震波勘探船、大型计算机等高端民用装备。卡特采纳了此建议，但要求严格按照“个案审批原则”(case by case basis)来处理。而就布热津斯基提出售华反坦克及防空导弹等“防御型武器”，以及转让超视距战略雷达(OHＲ)以提升中方对苏联早期预警能力的建言，他予以否决。总统随后发出指令，美国不会单方面为推进美中关系而做“乞求者”。
卡特仅愿开启对华民用技术转让，而禁止售武及转让能产生战略影响的民用装备是其执政初期“苏中平衡”外交(even handedness)的重要体现。第二阶段限制战略武器谈判是卡特执政初期谋求“以一纸条约终结冷战”的核心任务。美国在禁止反卫星、生化、反导武器及削减常规武器出口等事关全球战略稳定的关键事项方面亟须苏联配合。因此，卡特虽同意先期研究对华技术转让，构建与美苏防务磋商机制相仿的中美防务关系以“润滑”两国建交进程，但并不愿“在改善对华关系的同时，进一步影响美苏已显紧张的关系”，因此拒绝开启对华军售。
同时，以民主党人强烈理想主义为其鲜明政治标签的卡特，着重强调美国对外政策中的道义力量，相对忽视实力因素，对自尼克松时代以来对外售武在外交战略架构中愈加重要的工具作用不甚重视。卡特1977年5月颁布《第13号总统令》(PresidentialDirective)，勾勒了其执政前期理想主义色彩浓厚的限制常规武器出口政策。该总统令强调，常规武器的扩散威胁世界稳定，美国需率先削减对外售武。除对北约及日本、新西兰、澳大利亚继续出售武器以外，白宫将严格审查对他国售武。无疑，卡特此种较为罕见的限制性售武战略约束了对华军售的可能。此外，受限于对外决策的国内政治生态，为寻求连任，总统一般不轻易在第一任期触及类似于深化中美防务关系这样敏感复杂的政治议题。而号称笃信“威尔逊主义”的卡特所努力勾画的“人权外交”，亦与深化中美防务关系，特别是与对华售武存在不小的逻辑矛盾。同时，排斥发展中美关系的国会亲台势力更令寻求维系府会一致以使《巴拿马运河条约》尽早通过的卡特无法忽视。
因此，在深化中美关系仍存诸多局限的情况下，国务卿万斯1977年8月的访华之行成效一般。中美两国在台湾等核心议题上争执不断，但在布热津斯基的统筹和卡特的应允下，中美就技术转让及其他防务议题进行了磋商。随同万斯访华的国家安全委员会远东小组负责人迈克尔·奥克森伯格(Michel Oksenberg)了解到中方的一些技术情况。回国后，奥克森伯格与总统科技顾问弗兰克·普雷斯(Frank Press)相继致函卡特，强调中国的“西向”战略坚定，技术渴求急切，欧洲已开启对华民用技术乃至军备转让，美欧存在竞争关系，而美方在主观意愿与客观机制方面均已落伍，应对华转让空中侦察、监听监控等军民两用装备。同时，总统北约事务顾问罗伯特·科默(ＲobertW．Komer)甚至建议直接售华陶式(TOW)反坦克导弹，并援建仿制生产线，或者尽快推动法国售华类似武器。到1977年年底，国防部、中央情报局、商务部乃至国务院亚太司等诸多部门高官及学界智库均就对华转让高端民用技术乃至直接对华军售持积极态度，希冀总统尽快将第24号《总统审查备忘录》的文件精神加以落实，这给卡特造成了很大的压力。
决策层内部积极建言总统尽早扩大对华转让高端技术乃至开启军售，本质上反映出美国国家安全政治精英对卡特外交的普遍不满。总体来看，延续“缓和”思想并添加“人权”因子的卡特执政初期的对外战略，无法适应谋求冲破“缓和”而愈发具有进攻性的苏联扩张。20世纪70年代末，苏联核军备和常规军备数量超过美国，积极抢占地缘空间，美苏“缓和”全面受挫。对此，外界普遍批评卡特政府的外交夸夸其谈、优柔寡断，甚至连民主党内自由派人士都认为卡特“说教有余而实力不足”。伴随对苏强硬派布热津斯基同万斯在政争中取胜和外部环境的变化，从1978年起卡特逐渐更受布热津斯基的影响，开始对苏强硬。其中，“技术扶华”构成美国反击苏联破坏“缓和”的重要筹码。
经卡特同意，布热津斯基1978年3月向国家安全委员会成员散发题为《美国亚洲政策的调整》的政策报告，反思前一时期美国的亚太战略，决心“全面、系统、有力地调整亚太战略，扭转不利局势”。布热津斯基强调，必须通过“积极大胆地发展美中战略性关系”，还击苏联扩张，回击舆论对总统外交政策的指责，保护其执政根基。该文件标志美国对苏外交由偏重制度构建与道义立场的“威尔逊主义”原则，向崇尚实力的“杜鲁门主义”复归，是“卡特主义”的肇始。到此为止，卡特政府内部关于对华技术转让与发展中美防务及战略关系的辩论告一段落，美方虽仍搁置对华出售武器，但对华转让高端民用及军民两用装备则进入相对主动的实施阶段，呈现阶段性的螺旋递进。
三“技术扶华”和“有限武装扶华”战略的确定
卡特政府前期，中国仍与苏联同处美国出口政策中实行严格管制的Y类国家之列，所受待遇还不如南斯拉夫、罗马尼亚等美国重点与之发展关系的东欧国家。此种对华出口机制落后于中美关系发展层级的现象，被援华派批评为“笨重的官僚主义行政障碍”，严重迟滞了对华技术转让的顺利开展。
1978年4月，奥克森伯格与迈克尔·阿马科斯特(Michael Armacost)等国家安全委员会高级成员会同国务院亚太司及国防部联名建言，呼吁调整美国及巴黎统筹委员会的对华贸易管制待遇，落实尼克松时期便拟定的对华贸易规格要超越对苏待遇的相关战略。他们甚至质疑“个案审批”原则，认为这个原则繁琐僵化。基于各方意见，布热津斯基亦致函卡特，强调美国早已对苏联、东欧国家的贸易管制实行差别待遇，现应尽早厘定中苏差别。经过斟酌，卡特同意在技术转让领域厘定中苏差别，但“个案审批”原则必须遵循。随即，他允许部分企业同国务院、商务部等商讨对华民用技术转让可能实施的项目，先期批准通信、原油及矿物勘探、农机技术、质子加速器、地震预测等高端民用技术装备的对华出口。
为加速落实“技术扶华”战略，布热津斯基1978年5月访华之行的实质性内容大为增加。为增进对中方所需技术的了解，随同出访的总统科技顾问普雷斯同中国副外长韩叙举行闭门磋商，同意建立美中科技专家及商界代表的互访机制。布热津斯基则向国务院副总理邓小平郑重表示，“发展美中关系不是权宜之计，而是具有深远战略意义，美国乐见强大、和平且能够自卫的中国”，白宫将加速对华出口技术装备，响应中国的“四个现代化”。中方对此尤为欢迎，北京的“联美”与西向战略鼓舞了布热津斯基“联华”思想的进一步发展。
“技术扶华”战略实质上是服务于布热津斯基于1978年年中逐步形成的“地区性安全结构”这一构想的。他认为“技术扶华”战略是比正式结盟松散但依然较为有效地发展美中制苏战略伙伴关系的重要推手。作为现实主义地缘战略家的布热津斯基认为，中国与沙特、土耳其、巴基斯坦、埃及等均是制衡苏联南下扩张的“地区性安全结构”中的重要链条国家，美国与之形成紧密的“相互安全依赖”。发展美中防务关系可大大缓解美国在东线的防务压力，与美方同期强化对土耳其等国的援助相配合。除去抗苏功用，上文已述，“美国支持中国现代化”，甚至是隐秘谋求使中国“美国化”与“自由化”，是布热津斯基等援华派的长远规划。面对中国此时完全抛弃“文革”衣钵，走向正常国家的构建，通过“技术扶华”以“巩固邓小平等开明改革派的执政地位，引导中国改革开放事业”的对华战略在布热津斯基等援华派的对华政策构想中愈加突出。
布热津斯基访华后，与中美建交进程提速相协同，美国对华转让高端民用技术装备进入实质性阶段。1978年11月，卡特签署由布热津斯基主笔用以指导美中民用科技交流的《国家安全委员会第43号文件》(NSC43)。其中规定，美国对华高端民用技术装备输出由国家安全委员会主管，国务院、商务部、国防部等进行部际协调，确定转让项目，提升对华经贸待遇，构建既严格审查又相对便捷的审批程序。相对于第24号《总统审查备忘录》，该文件明显弱化了万斯的作用。同时，在仅能对华转让民用技术装备的情况下，布热津斯基说服总统发布指示，白宫“低调鼓励”西欧盟国对华提供“先进技术、军用武器及融资贷款”，美国不对此设置障碍。随后，白宫于1978年底决定同中方开展核能、航天、发电、高能物理、生物工程等领域的合作，并对华出口民用核反应堆。同时，美国航空航天局(NASA)与中方开展合作，指导中国科学院接收美国地球资源技术系列卫星(LANDSAT)的相关数据，并向中国出售地面卫星信号接收系统。
对于中美两国日益接近，苏联做出强烈反应。苏共领导人勃日列涅夫发表讲话，称美方在“玩危险的游戏”，警告欧美勿对华售武。对此，卡特称美国不会对华出售武器，但强调美国不干涉西欧对华军售且会坚持售华民用技术装备。综上所述，1975年陷入低潮的美国对华民用技术输出自1978年复振，并由零星举动向规模化、系统化迈进，对华技术转让规格亦超过对苏待遇。基辛格初步开启的借助盟国提高中国技术水准的相关战略也得到落实，“技术扶华”战略逐步夯实。
对此，中方表示赞赏，并努力推动美国对华技术出口的全面升级，特别是对华售武的及早开启。为此，中方表示会严格遵循“巴统”不扩散先进技术的相关规定。在1979年元月中美建交后的访美行程中，国务院副总理邓小平表达了中方从美国引进技术的愿望，卡特安抚中方，表示将尽早消除对华出口的机制障碍，先行签署《中美科技合作协定》，便利民用技术引进。在此种氛围下，中方对美国武器的进口产生了乐观估计，于1979年3月第一次秘密向美方提出购买C－130型战术运输机、P－36型反潜巡逻机及军用航电设备等军购意愿。但卡特并不愿对华出售武器，拒绝了中方的请求。8月，邓小平再次向来访的美国副总统沃尔特·蒙代尔(Walter F．Mondale)表示愿购买美军当时服役不久的第三代战机F－15及F－16，以系统地提升中国空军的抗苏战斗力，美方再次予以拒绝。
为维系苏联参加限制战略武器谈判不至于逆转等更具全局价值的美苏“缓和”关系，自1978年年底至1979年年初，卡特虽同意售华高端民用技术装备，但一直搁置并否决国防部长布朗、副防长威廉·佩里(WilliamJ．Perry)、副总统蒙代尔、布热津斯基及国务院地区司高官连续提出的对华转让“军民两用装备”及“防御性武器”的建议，并批评布热津斯基“过于重视中国问题”。这反映出卡特的“重苏轻华”思维依然存在，致使布热津斯基甚至寻求让日本突破战后武器出口体制以开启对华军售。
与20世纪70年代初中美关系受惠于地区突发事件而获初步发展类似，一系列冲击美国国家利益的重大地缘政治危机事件所造成的美苏“缓和”危局，最终促使卡特逐渐改变态度。自1978年年底起，欧加登战争、埃塞俄比亚内战、也门危机、越南入侵柬埔寨、苏联向古巴派驻装甲作战旅等事件使美国朝野对苏联“假缓和、真扩张”深感不满。1979年春，伊朗革命爆发，美伊关系急剧恶化，美国丧失在伊、苏边境对苏联战略侦察的关键据点。美国面临“苏攻美守”的全面战略被动。同时，美苏限制常规武器转让的谈判破裂，苏联对“第三世界”国家大规模售武严重冲击了美国全球利益，卡特的理想主义军控政策也遭到了军工复合体的广泛批评。
私下指出总统外交“简单而天真”的防长布朗从1979年3月起联合布热津斯基就全方位强化中美防务关系接连发声。在一份写给布热津斯基的备忘录中，布朗强调，开启对华转让军民两用技术装备，短期内可平衡苏联获取越南金兰湾的谋划，对其加以警告，长期来看则是“美中战略关系的应有之物”。他总结历史经验指出，强化美中关系可逼迫苏联遵守“缓和”，反之苏联则会寻求机会主义扩张。因此，应将对中国出售雷达、通讯设备等“非致命性军民两用装备”作为政策工具，向苏联表明立场，即美中防务关系的进展取决于苏联是否继续尊重“缓和”。值得注意的是，中国军购市场的吸引力亦引起美方的兴趣。据美国国防部乐观估计，整个20世纪80年代，中国对西方技术装备的采购额至少达410亿美元。布朗坦言，他受到了军工复合体的游说。布热津斯基将该备忘录转交了卡特，卡特进行了认真批阅。
面对1979年以来名存实亡的美苏“缓和”与官僚系统的压力，卡特决定采纳援华派意见，提升中美防务关系层级，将单纯对华转让民用装备的“技术扶华”战略升级为通过向中国转让“军民两用技术装备”以增强中方抗苏能力的“有限武装扶华”战略，正式批准对华转让“非致命性”军民两用装备。1979年7月11日，卡特在戴维营做出重要指示，“着手发展美中防务关系，以‘个案审批’原则对华转让‘非致命性’军民两用技术及装备，回击苏联扩张”。8月初，他力压万斯的反对，批准援华派提出派遣防长布朗访华的建议，以建构较高水准的美中防务交流机制。不过，卡特否决了布热津斯基、国家安全事务副助理戴维·亚伦(DavidL．Aaron)等人提出的布朗访华应开启售华“致命性武器”，如反坦克导弹等的建议。
正式开启售华“非致命性”军民两用装备后，总统先期批准的转让领域包括造船、轨道交通、汽车、基础科学及航空工业，首批具体项目则包括严禁向苏联出售的高性能红外传感器、洛克希德·马丁公司生产的配有尖端航空发动机与导航系统的中型支线飞机。尽管当时中国仍处于Y类国家的名单之中，但据《1977年国会出口管制法》(Congress of the Export Administration Act of 1977)的规定，美国不会对所有“共产党国家”施行统一僵化的出口政策，基于特殊考虑，总统可进行个案调整，对某些“共产党国家”出口敏感装备。因此，虽然卡特政府尚未调整对华出口管制等级，该法案还是成了对华转让高端装备的依据。
不过，为降低对苏联的刺激，总统指示布朗在解放军可能二次打击越南的秋冬季过后再访华。同时，美国媒体1979年10月得到一份国防部研究报告，受到震动。报告建议开启对华军售，甚至研究了战时美中军事合作的具体预案。但国防部指出这不反映官方政策，万斯亦澄清强调，美国不寻求对华军售的政策没有改变。可见，“有限武装扶华”战略仍是美苏“缓和”的子战略，服从于美苏矛盾主轴的演变。直到1979年年末，卡特对发展美中防务关系仍很审慎，不愿过度刺激苏联，仍希望给苏联转而恢复“缓和”留有空间。直至苏军于12月25日突袭阿富汗，维系达十年的美苏“缓和”猝然终结，美方才转向全面对苏强硬而祭出“卡特主义”，美国对华技术转让亦进入新的阶段，即开启售华“非致命性军用装备”。布热津斯基后来承认，正是苏联的咄咄逼人摧毁了美国国内对苏妥协人士的最后一丝念想，最终促使优柔寡断的总统决定全面升级美中防务及战略关系。
为应对苏联公开颠覆地区秩序的侵略行径，表明美方强硬态度，卡特决定提前派遣布朗访华，全面深化美中防务关系。1979年12月29日，布朗建议丰富访华内容，向中方提供苏联详细情报，他再次提议建立美中军事联系热线，开启对阿富汗及巴基斯坦等国的联合军援，特别是商谈售华“非致命性军用装备”的细节。此外，他还建议对华提出援华派酝酿已久的合作项目，即美中联合营建侦察收集苏军弹道导弹及战略轰炸机情况的超视距战略雷达系统，以代替美军在伊朗丧失的类似基地，并推动中方利用美国地球资源技术系列卫星项目配套的卫星接收系统，分享美军侦察卫星的情报，多措并举地强化中国对苏联的早期战略预警能力，总统批准了这一建议。
在1980年1月2日的国家安全委员会紧急会议上，卡特命令对苏联实行粮食禁运，禁止对其转让一切先进技术装备，推动“巴统”放宽对华管制，扩大中苏差别待遇。总统尤其批评万斯及驻苏大使沃森仍排斥发展美中防务关系的顽固态度，强调国务院是发展美中关系“笨重的、条块分割的官僚主义阻碍”，指出虽不向中国出售“致命性武器”，但必须释放“联华抑苏”的强烈信号。卡特在向外界阐述美国应对阿富汗局势的外交咨文中进一步定调，“美国准备同包括中国在内的关键国家建立相互协作的安全结构，此种结构尊重不同的政治信仰，可巩固所有国家的独立、安全和繁荣”。自此，卡特外交中以实力为基础的“杜鲁门主义”元素占据了主导，以美中防务关系为推手，布热津斯基积极谋划的“地区性安全结构”在东亚以日益夯实的美中防务及战略伙伴关系加以呈现。
四美国对华军售的开启
1980年1月初，美国国防部长布朗率团访华，中美防务关系步入新阶段。其间，他与邓小平副总理及中央军委秘书长耿飚等人就包括援助阿富汗抗苏武装，军援巴基斯坦及泰国，分享苏联情报，中美科技合作等问题展开了密切磋商。关于对华技术转让，中方较为急切，催促美方尽快将中国从Y类等级提升至更高组别，加速解除售华军事装备的机制障碍，尽快开始对华出售武器。布朗回应称，美方已在转让敏感装备领域做出了对中苏的差别对待，目前虽不许诺对华出售“致命性武器”(lethal militaryarms)，但将根据“个案审批”原则正式对华转让“非致命性军用装备”(nonlethal military equipment)，先期在军事后勤、通信保障、监听监控等低敏感度领域提升中国的军事现代化水平。
在布朗与中国国防科委主任张爱萍的会谈中，中美双方缩小了对于转让军用装备具体方式的认知差距。对于中方希望“在美军现役武库里自主挑选所购装备”的想法，布朗着重强调这不具可行性。与之相反，美方将根据中方提出的装备技术需求，向中方提供具体项目清单及相关装备的承包商名录。也就是说，目前美国政府并不向中方启动政府间对外军售程序(FMS)，而将采用直接商业销售(DCS)模式处理转让“非致命性军用装备”的事宜。张爱萍一度对此颇为不满，但最后接受了这个方案。
同一时期，负责对外军售事务的助理国防部长戴维·马基弗(DavidE．McGiffert)、助理国防部长帮办杰拉德·迪宁(Gerald P．Dineen)与解放军副总参谋长刘华清举行了数场秘密会晤，美方得到了中方的首批军备需求清单。会谈中，中方亦同意启动美国地球资源技术系列卫星项目，由引进的卫星数据接收系统兼收美军卫星数据。同时，中方决定利用美方技术装备，在新疆营建探测距离达2900公里的用以收集苏联弹道导弹及战略轰炸机情况的天波超视距战略预警雷达。刘华清强调该系统须由中方操作，相关情报与美国共享，美方表示认可。
布朗归国后，中美防长会晤的内容得到落实。1980年3月，卡特下令将中国从贸易管制待遇中的Y类国家名单中移除，专门对华制定便利“非致命性军用装备”转让的P类待遇规格。与此同时，美国推动包括以色列在内的盟国机制化地扩充对华军售的内容，并且对盟国售华包含美国零配件的武器及军用装备不再予以反对。为了给美国企业售华军用装备提供指导意见，美国国务院于1980年3月25日制定了《第81号军品管制简讯》(Munitions Control Newsletter No．81)，通令以“个案审批”原则出售雷达、通信及后勤等“非致命性军用装备”给中国，但禁止向中国出售作战飞机、主战坦克等“致命性武器”，以及能够提升解放军生化武器、核武器、战略武器及战略投送能力的相关技术装备。在“有限武装扶华”战略的指导下，卡特政府制定的扶助中国提升抗苏战术防御能力，而禁绝提高中国战略进攻能力的美中防务合作限定性原则初具雏形。尽管后来里根政府开启了对华出售战术致命性武器，但是仅提升中方防御作战能力的基本原则一直制约着美国对华军售的水平。
布朗访华之后，1980年上半年，中国国务院总理华国锋、副外长章文晋、中央军委秘书长耿飚及解放军副总参谋长刘华清等分别与美国高层官员展开过密集磋商。其中，耿飚于1980年5月访美，与美方进一步商定售华“非致命性军用装备”的细节。其间，耿飚还第一次请求美国帮助中方对歼八I型歼击机进行现代化改造，以提升中方截击苏联战略轰炸机的能力，这为日后里根政府开启中美最大军事合作项目———“和平珍珠”计划(Peace Pearl Program)埋下了伏笔。
基于耿飚的访美成果，美国助理国防部长汤姆·罗斯(TomＲoss)于5月29日宣布，AN/TPS－43型野战防空雷达、AN/PＲC－77型战术无线电通信设备、AN/TＲC－97型对流层通信系统、CH－47型重型运输直升机、C－130H型战术运输机、航空发动机检测设备、M－911型军用载重牵引车、MK33/34型雷达干扰系统，以及装甲车辆红外诱饵自卫系统等装备，将列入第一批对华军售清单。同时，美方将深化对华转让军民两用高端装备，包括高级数控机床、半导体、民用航空制造设备等。至1980年7月，经过审查后美国可以对华出售的“非致命性军用装备”的种类超过400种。同一时期，白宫与军工企业加强了沟通，开始接受相关企业的对华出口申请，允许美国企业同中方展开军备采购谈判。
面对中美防务关系之深化，苏联并未主动和缓美苏关系。从1980年下半年起，美国获悉苏、波边境苏军的频繁调动与大规模后勤准备，预估苏军可能出兵波兰干涉“团结工会”运动。白宫于是决定加强美中防务关系。1980年9月底，美国国防部副部长佩里及美军首席苏联军事问题专家、国家安全事务助理的军事顾问威廉·奥多姆中将(WilliamE．Odom)率美军高级代表团公开访华。继布朗之行之后，佩里访华构成卡特政府末期中美防务关系获得实质性再提升的关键一环。
到北京后，佩里告知中方，美方新近决定在对华出口清单中增加军用舰艇动力装置、军用医疗及现代警用器械等装备，愿与中方协同落实各项机制。中方则再次向美方表达了尽早进口美式“进攻性武器”的强烈意愿。此外，中国主动邀请佩里一行较为深入地参访了代表性的解放军精锐部队、军事院校及军工企业，向美方详实介绍了中方武器研发计划、军工技术水准与国防生产机制等涉及中国军事工业的核心信息，中方接待的力度之深与态度之坦率令佩里始料未及。佩里据此认为中国对西方尖端军事技术的吸收能力有限，建议对华提供基本的军事科技即可，如提升中方的反坦克武器、航空发动机、高性能柴油发动机的制造水平，并为中方战机提供现代化航电设备等。布热津斯基对此表示认同，建议卡特维系佩里访华取得的良好势头，深化双边军事科技交流，“适度”提升中国军力。卡特批准了这项建议。
面对美方对华转让军备的积极态度，中方做出了积极回应，多措并举地夯实中美战略关系。据美国国防部关于美苏战时美中军事合作的秘密建议，中方于1980年5月通告美方，原则上同意美军及盟军武装在美苏发生战争时可利用中方军事基地用于后勤保障。此外，中方主动对美国出口自身储量很大而美方军事工业急需的稀土元素矿粉及钛、钼、钒等战略矿产。同时，为深化中美联合军事援助巴基斯坦，中方同意美国军机过境中国领空对巴基斯坦予以援助。而由美国中央情报局统筹，包括中国及美国、埃及、沙特、巴基斯坦参加的援助阿富汗反苏武装的计划也于1980年年中付诸实施。
正当布热津斯基判断卡特将以微弱优势获得连任而决定再行扩大对华防御性军备与高端技术转让，并力促总统来年访华之时，卡特在11月的总统大选中落败，其执政后半期开始发力推动的中美“初步战略关系”作为重要政治遗产传递到里根政府手中。直到1983年，美国政府确定以“友好的非盟友国家”的对华关系定位将中国纳入政府间对外军售程序，全面落实卡特政府时期两国达成的军购意愿，开启对华转让“致命性进攻武器”，才将对华军售及中美防务战略关系推向高潮。
五卡特政府对华技术转让及军售的影响与评估
纵观卡特执政时期美国决策层对发展中美防务关系、确定对华技术转让与军售的政策研讨与实践脉络，可发现这一过程呈现明显的螺旋递进特征。伴随美苏“缓和”逐渐崩溃与美苏矛盾的演变，白宫将“技术扶华”战略升级为“有限武装扶华”战略，先后开启对华转让高端民用技术装备、军民两用技术装备及非致命性军用装备等三个阶段。而原本设计为与美苏防务关系层级相仿而实质性内容有限的中美防务关系，则成为美国回击苏联的关键抓手，构成中美战略关系的重中之重，在卡特政府末期获得全方位扩展与进步。
卡特秉政初期正值中国初步选择融入世界体系的关键阶段，美国的对华战略定位面临挑战。其中，以对华技术与军备转让为主要内容的中美防务关系，一方面是美国谋求“联华制苏”，发挥中国短期抗苏功用的现实主义政策工具，另一方面也是布热津斯基等战略家面对中国这个“潜在的一极”而构筑对华长期战略的必要产物。
美国国会后来回顾中美防务关系发展历程时进一步道出了美国政治精英的战略考量，即“深化美中防务关系、保持对华军售可巩固奉行现实主义战略的中共新一代领导人，以及中共党内自由改革派的执政地位。美中保持一定限度的军事关系亦可培养解放军高级将领的民主精神及其他领域政治精英的亲美自由主义意识，避免中国重回保守封闭的旧路”。无疑地，通过防务接触、“技术扶华”，进一步将中国纳入地区秩序，谋求干预中国的改革方向，乃至进一步“自由化”“美国化”中国，是远比孤立、疏远一个拥有战略核力量与巨大发展潜力的超大型国家更有利于美国及西方世界利益的。这亦是近代中美关系史中“美国对华特殊情结”的再次体现。显然，发展中美防务关系在某种程度上包含对华“和平演变”的战略用意，美国的这一策略在其冷战时期对伊朗、智利、南斯拉夫等国战略中均有所呈现。
总的来看，“有限武装扶华”战略有利于提升中国的常规军力，有助于中方了解西方现代化军工及尖端民用工业的具体生成机制、现代化管理模式与知识支撑体系等复杂要素，有利于去除中国老旧的苏联制造业模式弊病，是包括军事工业在内的中国制造业的必要补习与再积累。客观上讲，卡特政府确定的对华技术转让与军备输出政策及其促成的西欧对华技术转让，使中国赶上了第三次科技革命的末班车，促成了共和国史上第二波大规模技术引进浪潮。这与改革开放战略相协同，成为中国加速融入世界体系的重要助力。
尽管如此，卡特政府时期中美防务关系的进一步深化仍面临不少障碍。首先，国会对发展中美防务关系存在不同意见。随着共和党夺取国会多数，党争影响对外决策的政治生态开始出现，众议院外交事务委员等实权部门对开启对华军售持保留态度。由于《武器出口管制法》(Arms Export Control Act)、《对外援助法》(Foreign Assistance Act)等给予了国会管制售武及对外军事合作的巨大权力，因此在民主、共和两党分别控制府会的卡特政府晚期，它升级对华军售存在不小的政治障碍。
其次，美国的亚太盟国普遍对美国对华军售及中国军力升级深怀疑惧。进入1979年，新加坡、马来西亚、印尼等国在东盟外长会议等场合多次声明，排斥中国军事现代化。日本政府也担心中方会将美式武器转让给朝鲜，担忧中国在美国亚太安全结构中的地位上升会弱化美日同盟，对中美防务关系的深化存有一定疑虑。
再次，美国朝野上下就中美防务关系究竟要发展到什么程度仍存不少争论。曾积极推动中美防务关系发展的国防部长布朗对对华军售具体限度的犹疑态度颇具代表性。即将卸任的布朗于1980年12月6日指出，共和党政府应审慎发展美中军事关系，“中国毕竟不属于工业化民主国家阵营，美国如果决定欢迎中国的现代化，那么必须思考需要一个怎样的现代化中国，美中战略关系究竟如何定位。”甚至连布热津斯基也承认，作为美国外交的两大基石，实力原则是美中防务关系的驱动力，但深藏在美国对外战略思维中的道义原则却与发展美中防务关系存在逻辑矛盾。言外之意，如若中国排斥美式自由化而崛起，中美防务关系便将遇到困境。而为了给外界因售华非致命性军备促成所谓“美中军事联盟”的猜想降温，卡特也于离任前对美中关系做出解释。他强调，美中军事合作程度有限，“美中不寻求建立军事联盟，也无共同防务合作计划”，美方“也未向中方正式移交武器”。上述发展中美防务关系的内外障碍自卡特执政时期成形后便一直潜藏在20世纪80年代的两国关系中，凸显了中美战略关系的有限性与脆弱性。 6park.com
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忻怿.卡特政府的对华技术转让与军售政策[J].美国研究,2016(5):21.
中国国防工业于改革开放后开启的两波技术引进浪潮，即自20世纪70年代末起对美国、西欧，以及冷战结束后对俄罗斯、乌克兰等国军用技术的大规模引进，对中国军事现代化的影响不小。卡特政府后期，美苏“缓和”破裂，为夯实“联华制苏”战略，美国深化对华转让高端民用技术装备，并开启售华非致命性军用装备，中美防务关系得到大跃进。
国内外学界对卡特政府时期中美防务合作与战略关系等问题有所关注。不少成果对当代美国对华防务战略与两国军事关系进行背景性考察，国内外一些专题论著也部分涉及此问题。2013年底，卡特政府外交及安全档案陆续解密，使对中美防务及战略关系等问题进行深入研究成为可能。从尼克松政府零星实行“技术扶华”战略，至里根时代以“友好的非盟友国家”(friendly non-aligned country)来定位中国，其中承上启下的卡特政府正处在美国政治精英谋求通过对华技术转让与军售，落实“联华制苏”，响应中国技术渴求，乃至谋求引导中国改革发展方向的对华宏观战略的定调与布局的关键时段。卡特政府对此问题的思考亦深刻影响了里根及布什政府对中美防务关系的界定，形塑了中美战略关系的层级规格，影响重大。
作为卡特政府深化“技术扶华”并开启“有限武装扶华”战略的组成部分，对华技术转让及军售是中美关系中敏感又隐秘的关键问题。就该问题的具体缘起、内部辩论、学理支撑、中美互动、成形实施、内在矛盾、军售限定性原则等进行考察，是透视、反思美国决策层在既扶华又抑华，既有限支持中国军事现代化，又防范中国崛起的矛盾心理下，如何定位中美防务及战略关系及怎样演绎对华战略思维的绝佳视角，亦对反观现今的中美关系有所裨益。同时，此问题也涉及中美联合对苏监听、中美各领域的战略配合、中国对美国输出战略矿产等学界尚不熟悉的中方联美举措，对其加以披露，可增强对中美关系的深入理解。本文根据最新解密的卡特政府时期《美国外交文件集》(Foreign RelationsoftheUnitedStates，FＲUS)，以及美国国会研究局(CongressionalＲesearch Service，CＲS)文件、数字化国家安全档案(Digital National Security Achieve，DNSA)、美国解密档案在线(US Declassified Documents Online，USDDO)等数据库中的相关档案文献，并结合其他材料，就上述问题进行研究，以求教于方家。
一中美防务关系与对华技术转让的缘起
军事是政治的延续，中美防务关系缘起于双边政治关系由敌对转入缓和乃至实现有限合作的宏观背景。中苏关系滑入战略互疑与国家对抗的同时，美国欲脱身越战泥潭，实现局部战略收缩。中方也亟须改变在三角战略中的不利境地，同对中国安全威胁较小的美国实现关系转暖，以“联美慑苏”。因此，中美两国对外战略自哲学机理到具体实践均发生了现实主义革命。修正冷战“十字军”僵化思维的美国，与务实调整同时对抗美苏两大霸权的“极左”外交的中国均注意到，结束彼此敌对关系是舒缓自身防务压力与战略困境的现实路径。迥异于“多米诺骨牌理论”与“世界农村包围世界城市”下的中美对抗，自20世纪70年代初中美两国关系解冻，至20世纪80年代美国以“友好的非盟友国家”定位对华关系，中美关系的战略和解与共同抗苏的有限合作衍生出冷战转型的全新逻辑。其中，两国防务关系深刻体现了此种变化。
尼克松及福特执政时期，以总统与总统国家安全事务助理亨利·基辛格为核心的秘密决策机制所确定的对华政策在后“水门”时代遭遇反弹。同时，中国尚未结束“文化大革命”，并未完全实现对西方世界体系由抗拒性破坏到主动参与的国家发展道路的宏观转轨，美国对中国尚存疑惧，双边关系质量有限。因此，美方决心利用两国抗苏共识，特别是中方对美国一定程度的安全与技术“渴求”，间接提升双边关系。伴随政治关系的解冻，中美防务关系迅速发展，两国在一些防务议题上的初步合作构成了这一时期中美关系的重要内容。美国在对华技术转让、对华情报交流等方面审慎着手，亦在第三次印巴战争、印度支那危机及安哥拉内战等地区事件中与中方实现了一定程度的战略配合，构筑起事实上的抗苏统一战线。
与冷战初期美国确定技术输出政策的“波兰差别”和“南斯拉夫差别”类似，尼克松政府谋求调整东西方贸易政策来助推“缓和”并加速美中和解。因此，认识到“中国的生存和安全是美国重要国家利益”的美方决定以对华技术转让为政策工具，对华示好，通过“技术扶华”提升中国的抗苏能力，施加压力使苏联尊重美苏“缓和”。早在1971年6月，基辛格便寻求调整对华贸易管制，远期目标是要使对华待遇超越对苏规格。1972年，美国将中国从实行最严格贸易管制的Z类国家名单中移除，列入与苏联同级的Y类国家。以谨慎开启对华民用装备输出为纽带，白宫于1973年2月决定对华出口飞机导航系统，这是中华人民共和国成立后美国首次向中国输出先进装备。1974年4月，美方决定向中国出售深海油气探测设备，这对中方研制军用声呐有所裨益。因暂不对华军售而又谋求提升中国军力，基辛格自1973年起谋划借助西欧向中国出售军用装备，并将此项规划予以落实。美欧联合“技术扶华”战略初具雏形，构成了美方对华技术转让政策的柱石之一。而在1973年11月的访华行程中，基辛格更是提出对华转让预防苏联战略导弹威胁的雷达与卫星预警系统并筹建美中军事联系热线等“军事联华”计划。
但该建议遭到毛泽东的拒斥，中美防务关系也因1974年起中国内外政策的“左”转而遇到困境。尽管通过发展防务关系维系对华技术转让以稳定中美关系的战略也为福特政府所继承，但白宫对于中美关系的定位本质上是对苏“缓和”战略的子战略，美苏“缓和”更具战略意涵。因此打“中国牌”加速美苏“缓和”后，主导福特政府对外政策的基辛格发展中美防务关系的动力有所减弱，于1975年底逼迫力主发展中美防务合作的反苏派代表国防部长施莱辛格(JamesＲ．Schlesinger)离职，对华零星技术输出亦陷入低潮。除去美苏“缓和”为战略主轴，白宫放缓发展中美防务关系也源于其对后毛泽东时代中国政治走向的判断。美方认为，“文革”遗产将会减弱，但中共新领导人所秉持的“清教式执政风格及对外战略不会发生根本转变”，不利于中国融入国际社会与实现现代化。因此，在苏联配合“缓和”而中国政治前景不甚明朗的福特政府任内，中美政治关系虽维持基本稳定，但双边防务关系进展受挫。
尽管如此，美国以防务合作、技术装备输华，谋求推动美中关系、驾驭战略三角格局演变的构想基本成形。耦合“联华制苏”的对华现实主义战略，与扶助中国现代化但控制中方发展方向的自由主义对华政策的美中防务关系，成为美国亚太战略之关键。作为其中重要政策工具的对华技术转让，一开始便具有鲜明的政治符号意义与潜在军事价值，这一政策工具将随美国对华、对苏宏观战略与贸易管制政策的实时调整而不断变动。
二卡特政府关于对华技术转让及军售政策的辩论
“水门事件”后，美国加速反思秘密决策机制，国会在内外政治运筹中的作用进一步上升。民主党人吉米·卡特入主白宫后，由于他缺乏对外决策经验，其对外战略深受幕僚影响。他本人也排斥秘密外交，不希望高层出现权力倾轧。后水门时代美国对外决策模式中的权力分散效应与相对弱势的总统地位，也使卡特较依赖各部官僚提供的报告其部际利益的信息和政策建议。因此，这一时期，除去国家安全委员会，国务院及各部均就对外政策积极发声，它们摆脱了尼克松－福特时期的弱势地位，美国对外政策制定中出现部际利益争夺。卡特政府对技术转让、防务关系等对华政策的制定被置于其决策层内部对苏战略的矛盾分歧的主轴之下，因此显得比较拖沓，波动较多。
执政前期，对苏温和派代表、国务卿万斯(CyrusＲ．Vance)为首的国务院深刻地塑造了卡特的对华战略。万斯、副国务卿沃伦·克里斯托弗(WarrenM．Christopher)及驻苏大使沃森(ThomasJ．Watson)等人强调苏中平衡战略，美中维持一般的外交与经贸联系即可，不应发展防务关系从而触怒苏联，避免伤及美苏第二阶段限制战略武器谈判等外交核心议题。相反，总统国家安全事务助理布热津斯基(ZbigniewK．Brzezinski)、国防部长哈罗德·布朗(HaroldBrown)及参谋长联席会议主席乔治·布朗(GeorgeS．Brown)等人就对华战略形成意见同盟。他们反对牺牲美中防务关系来求取对苏联的消极“缓和”，主张在经贸、安全等领域厘定较为明显的中苏差别性待遇，施压以使苏联尊重“缓和”。因此，奉行“单边和苏”的重苏派与旨在“联华制苏”的援华派之间产生了严重的分歧，并演变为影响中美关系走向的权力斗争。
上任伊始，国防部长布朗便联络布热津斯基，就卡特执政以来近20份《总统审查备忘录》(PresidentialＲeview Memorandum)中没有专题研究美中关系的对华态度表示不满。他认为，发展美中防务关系是逼迫苏联参与裁军谈判的压力砝码，应是对外战略的核心。参谋长联席会议主席布朗上将亦强调，相对于美苏就诸多防务议题形成的系统性交流机制，美中之间则无类似渠道，这与美中关系的重要性不符，建议继承基辛格时代便筹划的美中防务机制性交流计划。
布热津斯基同意上述建议，于1977年2月14日致函卡特，强调作为“力量中心”的中国在全球战略平衡中的重要性，建议组建跨部际小组，开启对华转让高端技术装备，承接上一届政府的美中防务接触并对其加以深化。万斯则对此反应激烈，告诫卡特发展美中防务关系“十分危险”，可能将激起苏联对美苏关系的“根本性重估”。为平衡双方意见，卡特通过第24号《总统审查备忘录》指示国家安全委员会政策审查委员会在国务院统筹下就“对华转让民用技术装备”开展先期研究，摸清中国的技术水平与所需技术装备，评估现有机制在对华技术转让方面所存之障碍，但强调不对华转让军用技术装备。
布热津斯基等人谋求将基辛格初步开启的对华技术转让常规化，使其构成美中关系的主旨内容。除去缓解东线防务压力等对抗苏联的现实主义功用，出于发现中国正在告别“文革”，实现国家发展道路的全面转轨并谋求融入西方世界体系的情况，布热津斯基坚定地认为，“技术扶华”等对华亲善战略是“继续保持、鼓励中国走改革和开放道路，持续减少占人类1/4人口的中国对美敌意”之关键。
纵观布热津斯基的战略构想，他以罕见的战略眼光高屋建瓴地认识到，“发展美中关系是美国面对世界多元政治前景之必需”。引导中国这一“第三强权”的现代化方向，按照美国的国家利益与国家意志控制中国的发展，积极回应中国改革派对西方的技术渴求与“四个现代化”目标，从而将中国纳入世界体系，使之成为国际秩序的建设者，是“美国面临的最大战略任务乃至世纪挑战之一”。与此相类似，防长布朗亦从战略高度强调需满足中方技术需求，避免苏中媾和或中国再回到闭关自守的状态。显然，较之万斯对中国战略重要性的相对忽视，援华派更具大战略视野。
基于此，布热津斯基于1977年6月中旬再次建言卡特全面深化中美防务关系，践行“技术扶华”战略。为提升中方的情报侦察、接收能力，他建议对华出售通信、观瞄设备及民用卫星接收系统等，同时，也应向中国出售地震波勘探船、大型计算机等高端民用装备。卡特采纳了此建议，但要求严格按照“个案审批原则”(case by case basis)来处理。而就布热津斯基提出售华反坦克及防空导弹等“防御型武器”，以及转让超视距战略雷达(OHＲ)以提升中方对苏联早期预警能力的建言，他予以否决。总统随后发出指令，美国不会单方面为推进美中关系而做“乞求者”。
卡特仅愿开启对华民用技术转让，而禁止售武及转让能产生战略影响的民用装备是其执政初期“苏中平衡”外交(even handedness)的重要体现。第二阶段限制战略武器谈判是卡特执政初期谋求“以一纸条约终结冷战”的核心任务。美国在禁止反卫星、生化、反导武器及削减常规武器出口等事关全球战略稳定的关键事项方面亟须苏联配合。因此，卡特虽同意先期研究对华技术转让，构建与美苏防务磋商机制相仿的中美防务关系以“润滑”两国建交进程，但并不愿“在改善对华关系的同时，进一步影响美苏已显紧张的关系”，因此拒绝开启对华军售。
同时，以民主党人强烈理想主义为其鲜明政治标签的卡特，着重强调美国对外政策中的道义力量，相对忽视实力因素，对自尼克松时代以来对外售武在外交战略架构中愈加重要的工具作用不甚重视。卡特1977年5月颁布《第13号总统令》(PresidentialDirective)，勾勒了其执政前期理想主义色彩浓厚的限制常规武器出口政策。该总统令强调，常规武器的扩散威胁世界稳定，美国需率先削减对外售武。除对北约及日本、新西兰、澳大利亚继续出售武器以外，白宫将严格审查对他国售武。无疑，卡特此种较为罕见的限制性售武战略约束了对华军售的可能。此外，受限于对外决策的国内政治生态，为寻求连任，总统一般不轻易在第一任期触及类似于深化中美防务关系这样敏感复杂的政治议题。而号称笃信“威尔逊主义”的卡特所努力勾画的“人权外交”，亦与深化中美防务关系，特别是与对华售武存在不小的逻辑矛盾。同时，排斥发展中美关系的国会亲台势力更令寻求维系府会一致以使《巴拿马运河条约》尽早通过的卡特无法忽视。
因此，在深化中美关系仍存诸多局限的情况下，国务卿万斯1977年8月的访华之行成效一般。中美两国在台湾等核心议题上争执不断，但在布热津斯基的统筹和卡特的应允下，中美就技术转让及其他防务议题进行了磋商。随同万斯访华的国家安全委员会远东小组负责人迈克尔·奥克森伯格(Michel Oksenberg)了解到中方的一些技术情况。回国后，奥克森伯格与总统科技顾问弗兰克·普雷斯(Frank Press)相继致函卡特，强调中国的“西向”战略坚定，技术渴求急切，欧洲已开启对华民用技术乃至军备转让，美欧存在竞争关系，而美方在主观意愿与客观机制方面均已落伍，应对华转让空中侦察、监听监控等军民两用装备。同时，总统北约事务顾问罗伯特·科默(ＲobertW．Komer)甚至建议直接售华陶式(TOW)反坦克导弹，并援建仿制生产线，或者尽快推动法国售华类似武器。到1977年年底，国防部、中央情报局、商务部乃至国务院亚太司等诸多部门高官及学界智库均就对华转让高端民用技术乃至直接对华军售持积极态度，希冀总统尽快将第24号《总统审查备忘录》的文件精神加以落实，这给卡特造成了很大的压力。
决策层内部积极建言总统尽早扩大对华转让高端技术乃至开启军售，本质上反映出美国国家安全政治精英对卡特外交的普遍不满。总体来看，延续“缓和”思想并添加“人权”因子的卡特执政初期的对外战略，无法适应谋求冲破“缓和”而愈发具有进攻性的苏联扩张。20世纪70年代末，苏联核军备和常规军备数量超过美国，积极抢占地缘空间，美苏“缓和”全面受挫。对此，外界普遍批评卡特政府的外交夸夸其谈、优柔寡断，甚至连民主党内自由派人士都认为卡特“说教有余而实力不足”。伴随对苏强硬派布热津斯基同万斯在政争中取胜和外部环境的变化，从1978年起卡特逐渐更受布热津斯基的影响，开始对苏强硬。其中，“技术扶华”构成美国反击苏联破坏“缓和”的重要筹码。
经卡特同意，布热津斯基1978年3月向国家安全委员会成员散发题为《美国亚洲政策的调整》的政策报告，反思前一时期美国的亚太战略，决心“全面、系统、有力地调整亚太战略，扭转不利局势”。布热津斯基强调，必须通过“积极大胆地发展美中战略性关系”，还击苏联扩张，回击舆论对总统外交政策的指责，保护其执政根基。该文件标志美国对苏外交由偏重制度构建与道义立场的“威尔逊主义”原则，向崇尚实力的“杜鲁门主义”复归，是“卡特主义”的肇始。到此为止，卡特政府内部关于对华技术转让与发展中美防务及战略关系的辩论告一段落，美方虽仍搁置对华出售武器，但对华转让高端民用及军民两用装备则进入相对主动的实施阶段，呈现阶段性的螺旋递进。
三“技术扶华”和“有限武装扶华”战略的确定
卡特政府前期，中国仍与苏联同处美国出口政策中实行严格管制的Y类国家之列，所受待遇还不如南斯拉夫、罗马尼亚等美国重点与之发展关系的东欧国家。此种对华出口机制落后于中美关系发展层级的现象，被援