突发公共事件应急管理——美国的经验与中国的改革 -6parkbbs.com

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突发公共事件应急管理系统的建设是一个长期、细致、体系化的过程，在这方面我国并无多少经验可借鉴，而欧美发达国家在这方面却发展较早，体系也较为成熟，鉴于我国巨大的体量和复杂多样的地理与社会环境，我们也不大可能借鉴一些小的发达国家或地区的经验，而只能参考和借鉴美国和俄罗斯这样的大国的经验,特别是美国的经验。

美国应急管理体系的经验

美国的应急管理组织体系源自1979年卡特政府成立的联邦应急事务管理总署(FEMA，Federal Emergency Management Agency)，该机构协调27个其他联邦政府机构以应对各种突发应急事务;“9.11事件”爆发以后，美国政府于2003年进一步对其应急事务管理机构进行改组，在联邦应急事务管理总署的基础上，吸收其他22个联邦政府机构，成立了美国国土安全部，至此，美国国土安全部也就成为了美国最高的应急管理机构。

对应于联邦应急事务管理机构的重组，美国政府也出台了一系列国家应急管理的政策法规文件，其中主体是国家总体应急预案和五大框架。

首先是国家总体应急预案，1992年，《联邦响应预案》(Federal Response Plan,简称FRP)出台;2004年，“9.11”事件以后，美国各级政府基于“共同应对”理念，撰写《全国响应预案》(National Response Plan,简称NRP);2008年，经历了卡特里娜飓风之后，联邦政府修订了NRP,由之前的预案，变成了《全国响应框架》(National Response Framework,简称NRF);2011年，奥巴马总统发布了《第8号总统政策令》，强调了应急准备工作的重要性之处，应急准备需要覆盖预防(Prevent)、保护(Protect)、减除(Mitigate)、响应(Response)、恢复(Recover)5个领域(图1)。¹

图1 应急管理流程循环

对应《第8号总统政策令》，也随之出台了《全国预防框架》、《全国保护框架》、《全国减除框架》、《全国响应框架》和《全国恢复框架》。同时，《跨部门行动预案》(Interagency Operational Plan)也随之出台。“框架”为“预案”带来的最大改变是强调在预防、保护、减除、响应、恢复五个领域的作用，以这五大框架来建立相应的“预案”。传统的“预案”主要是指响应预案，是对未来将要发生的突发事件的预防性方案。²

通过“框架”和“预案”的出台及其细化，美国联邦政府建立起了一套统一管理、属地为主、分级响应、标准运行的从联邦政府到州县市，再到社区的完整高效的应急管理三级响应体系。其中联邦政府层面的国土安全部是最高的应急管理机构，主要负责援助与协调，不负责具体指挥;各州、县、市地方政府的应急管理机构负责辖区内突发应急事件处置，是所在区域的指挥协调中心，起着决定性作用;社区小城镇则设有大量志愿者性质的应急服务机构。

在整个应急管理体系中，还融入了国防军事力量以对突发危机事件进行支援，形成了军民联动的特征。首先，在联邦政府层级，通过国家作战中心进行总体协调;其次，在州一级作为主要应急管理机构的层级上通过国防协调官员进行现场层级的协调，体现在联合特遣队对应急事件处置的直接介入和支援，在最具体的事件上，体现在特遣队接受事件指挥所的指挥，且具备指挥特遣队权限的事件指挥所同时具备越过责任区指挥官直接向地方应急行动中心报告的权限。(图2)

图2 美国国家事件管理系统框架

美国政府按照应急事件种类的差别，将其分成了12个领域³：

1、交通：提供平时和战时运输服务，主要由运输部负责。

2、通讯：提供通讯服务，主要由国家通讯委员会负责。

3、公共工程：恢复公共服务和公共设施，主要由国防部的美国陆军工程部队负责。

4、防灾(消防)：发现并减轻森林大火、城乡火灾，主要由农业部的森林司负责。

5、信息和规划：收集、分析公布重要信息，促进联邦紧急反应机制运行，主要由联邦紧急事务管理总署负责。

6、公众关怀(公众救护)：管理并协调食品供应，安置并抢救伤员，分配救济物品，帮助家庭团聚，主要由美国红十字会负责。

7、人力支持(资源支持)：在紧急事件处理时期为联邦机构提供设备、物资、物品和人力，主要由联邦总务局负责。

8、医疗卫生服务：提供公共卫生和医疗援助，主要由卫生与公众服务部的公众卫生司负责。

9、城市搜索与救援：发现、解救被夹在废墟中的受伤者并进行前期治疗，主要由国防部负责。

10、危险物质：为实际或潜在疾病和危险物质防治提供联邦紧急支持，主要由环境保护署负责。

11、食品：确认食品需要，确保食品到达受灾害影响地区，主要由农业部食品营养司负责。

12、能源：恢复电力系统和能源供应，主要由能源部负责。

各地方政府的应急反应部门，包括消防、警察、医疗、非政府组织、非营利组织和公共部门等，在突发应急事件发生之后就可以在第一时间做出响应和处置。由于美国是联邦制国家，各州的应急服务部门在名称、建制和分工等方面也不尽相同，在各自的辖区内，根据各自辖区突发应急事件的不同特点，也可以合理投入资源对不同领域进行有针对性的建设。

中国应急管理体系的改革

中国国家领导人在主持政治局关于健全公共安全体系的第二十三次集体学习时曾强调,公共安全连着千家万户,确保公共安全,事关人民群众生命财产安全,事关改革发展稳定大局。党的十九大报告指出,坚持总体国家安全观。统筹发展和安全,增强忧患意识,做到居安思危,是我们党治国理政的一个重大原则。必须坚持国家利益至上,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全,完善国家安全制度体系,加强国家安全能力建设,坚决维护国家主权、安全、发展利益。⁴

经过一系列的制度体系建设和相关政策文件的出台，各级政府的应急处突能力得到了显著的增强，但是在最近几年诸如天津“812爆炸事件”、“东方之星沉船事件”等特大突发事件的具体处置和管控中仍然暴露出了一系列制度和机制上的深层次问题，其中最大的问题莫过于处理各种不同类型突发危机事件的部门太分散，在响应和处置突发危机事件的过程中很难高效协作，这表现在各级应急管理机构在处置突发危机事件协调其他相关各部门时表现出来的决策流程繁琐和不畅，结果严重地影响了应急处突的效率，给人民群众带来不必要的生命财产损失，也导致政府部门的公信力严重受损。从国务院应急管理办公室到各级地方政府应急管理办公室，作为一个政府下属职能部门，在处置每一次突发危机事件的过程中仍然需要协调、调动其他各平行政府相关职能部门，但是应急办并没有相应的人事权和行政命令权，所以在每次特定的突发危机事件中采取的是设立工作组、应急办主任进行业务领导，同时辅以当地政府主官行政领导以配合调动、协调其他平行部门，此种工作模式虽然一定程度上解决了跨部门协调的难题，但仍然没有能够从根本上解决这一基础性体制问题。所有这些都表明，我国突发应急事件管理体系仍然亟需一次从体制机制上的根本性改革才能解决难题。

2018年3月17日,第十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。根据国务院机构改革方案,将国家安全生产监督管理总局的职责,国务院办公厅的应急管理职责,公安部的消防管理职责,民政部的救灾职责,国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责,中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合,组建应急管理部,作为国务院组成部门(表1)。

应急管理部成立后,将相关部委的各种突发应急事件相关职能部门整合在了一起,有利于理顺应急管理工作体制机制,统一管理国家公共安全事务，为高效协调响应处置突发危机事件奠定了最基本的体制机制基础。

即便如此，整个应急管理体系的建设仍然任重道远。首先，我们缺乏对各类突发危机事件进行系统梳理、分析并从中总结出体系化的知识系统以指导整个突发危机事件的响应和处置，这一点表现在各种类别突发危机事件不断重复发生所酿造的一系列悲剧之中，而且这项工作是长期性和基础性的，短期内吃力不讨好，也没有引起相关部门的足够重视;其次，我国处理突发危机事件的专业人员极度匮乏，在这方面表现在高校专业设置上的不足以及相关研究机构的缺乏，从而缺乏应对突发危机事件强有力的智力和咨询支撑;再次，在新一轮军改的大背景下，在应急管理领域如何做好军民融合、军民联动来应对突发事件也是一个需要深入研究的领域。所有这些都迫使党和政府必须对整个应急管理体系进行深入的改革和持续的优化，如此方可适应不断发展演化的突发危机事件所带来的严峻挑战。

表1 突发事件种类及其主责部门一览表

在此之前,根据2006年1月国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》规定，“根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：

·自然灾害事件：主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。

·事故灾难事件：主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。

·公共卫生事件：主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情、以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

·社会安全事件：主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。

在2018年国务院机构改革之前，对上述四大类突发事件的应急管理，基本上采取的是以各级地方政府应急管理办公室为协调中心，应急业务领导和应急行政领导分离的二元领导机制来处理各种突发应急事件，在过去十几年一系列重大突发应急事件的处置中，这种分散分离的应急管理机制逐渐暴露出了难以克服的体制性缺陷。

而在2018年3月17日十三届全国人大一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定以后,新组建的中华人民共和国应急管理部则极大地整合了分散的应急管理机构。从表1可以看出,在四大类突发公共事件中有一半左右被纳入了应急管理部的管辖之下,事故灾害类的部分、公共卫生类和社会安全类的全部则仍然从属于以前的管辖机构，因此在现有的改革措施下，仍应坚持对未来应急管理部门和其他突发事件应急管理机构的横向工作协调机制建设，如此方可形成高效、统一的应急管理工作机制。

我们的建议：突发公共事件应急管理系统建设

为了更好地服务于突发事件的应急管理能力，建设涵盖各种类的突发公共事件应急管理数据库是一项必要的基础性工作，而突发公共事件应急管理推演系统则是整个突发事件应急管理系统建设的最高目标。

突发公共事件应急管理数据库的建设能使我们对各类突发公共事件及其应急管理的规律认识逐渐深入、完善和系统，同时一个详实、完整、系统的突发公共事件应急管理数据库最终将为我们提供一个坚实的基础来对突发公共事件的应急管理过程进行情景想定和桌面推演，使得我们在应对任何突发公共事件时更加有的放矢。突发公共事件应急管理系统建设应该包括以下几个方面：

一是突发公共事件应急管理数据库收集目标国。在完善本国以往突发事件应急管理案例的基础上，要重点收集整理美、俄、英、日等发达国家的案例为主。

二是突发公共事件应急管理数据库的框架。综合考虑美、俄、英、日等国的突发公共事件分类标准，同时结合本国情况，对各种突发公共事件分门别类进行收集、归类、统计，对每一类不同突发公共事件的性质及其处置方法进行全方位的描述。建立检索系统，可以满足在特定需求下按照不同的指标进行检索、查询和调取。

三是突发公共事件应急管理推演系统。在建立了详尽完善的突发公共事件应急管理数据库之后，可以结合计算机辅助技术进行突发公共事件应急管理情景想定和模拟推演。