中国开放新战略：「争权」


王旭 
发表于 2014-04-30




美方逐渐放风欢迎中国加入TPP谈判，中国也不再採取「拒人于千里之外」的态度。那为什么中美双方现在在这个问题上发生了如此巨大的变化？这里既有美国因素，也有中国因素。
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李克强在博鳌论坛表示，考虑启动亚太自贸区的可行性研究。（中新社）



不久前结束的博鳌亚洲论坛上，中国总理李克强关于亚太自贸区和TPP（跨太平洋伙伴关系协议）的表态在公众中未得到多大反响，却引起了相应关注。关于亚太自贸区，李表示「可考虑启动亚太自贸区（FTAAP）的可行性研究，以实现亚太地区贸易投资利益最大化。」对于TPP，他的表述是「中国对TPP持开放态度。只要有利于世界贸易的发展，有利于公平开放的贸易环境，中方乐见其成。」当日，中国外交部副部长李保东也表示，今年或将启动FTAAP的进程。 




李克强的这两段话表明，内部争议已久的中国新开放战略已初步成型，即，一方面通过加快区域经济合作和亚太自贸区谈判，打造中国主导的自由贸易区；另一方面，正面应对美国主导的TPP挑战，寻求参与谈判，参与规则制定。 




改革开放35年，加入世贸14年，中国在经济全球化过程中取得了出乎西方发达国家预料的成绩。在不断融入全球产业链的同时，中国製造业不断从低端向高端迈进，对西方国家高端製造业的威胁越来越大。 




经济的发展，产业的演进，伴随而来的是美国越来越担心经济主导权的丧失。认识到WTO框架已约束不住中国强大的出口机器，美国开始考虑重新制定游戏规则，以更加「自由、公平、开放、高品质」的新体系，约束中国，迫使中国要么按我的规矩「玩儿」，要么「不带你玩儿」。这就是美国正在通过TPP（跨太平洋伙伴关系协议）和TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协议）在全球佈局美国版贸易规则的大背景。一个新的横跨大西洋和太平洋的全球经济贸易框架呼之欲出，美欧、美日、欧日等发达国家「强强联合」的态势不断增强。 




TPP并非美国创始。甚至可以说，早期开始的时候，TPP的目标是要建立一个没有美国的跨太平洋的贸易集团。但一旦美国加入，TPP就完全变了貌，演变成为美国「重返亚洲」的关键一步。而美国的「重返亚洲」显然和中国有关。在经济层面，美国显然要通过TPP的高标准，尤其是一些具体的条款，例如针对国有企业的条款，来制约中国。 

新规则限制后发国家 




TPP的覆盖面远远大于一般自由贸易协定。目前谈判中涉及的议题除工农业产品贸易零关税外，还包括投资协定、政府採购、国有企业、智慧财产权保护、金融自由化、环境、服务贸易、劳工、原产地标准和电子商务等。而这些新规则的核心，无一不是从发达国家既有优势出发保护发达国家既得利益，限制和约束后发国家「赶超」。 




在知识产权方面，当发达国家通过「反向工程」甚至技术「偷窃」行为取得领先地位后，1995年，通过制定《WTO与贸易相关的智慧财产权协定》全面遏制发展中国家的自主创新。人们形象地把美国这种行为称作是「由过去的偷猎者转变为狩猎者」。美国学者恩道尔指出，奥巴马已经把《反仿冒贸易协定》秘密编入遏制中国的TPP之中。华盛顿美国贸易代表署的协定发起人宣称《反仿冒贸易协定》旨在确立国际性法律框架，以打击假冒品、学名药和互联网侵权行为，并在现有体制（如世贸组织、世界知识产权组织或联合国）外新建一个管理机构。事实上，多国政府、议会机构和其他组织的调查显示，《反仿冒贸易协定》旨在避开世贸组织和其他国际性仲裁机构，并捏造理由来查封中国、印度等发展中国家的商品，甚至无须确凿的仿冒证据，只需宣称有「合理理由」怀疑。 




其次是国有企业问题。TPP提出了全新的关于国有企业的提案，要求消除国有企业补贴、消除对国有企业海外投资所给予的特惠融资措施、保护外国私营企业经济活动、撤销政府採购的优惠偏好等内容，其目的就是消灭发展中国家与跨国公司相抗衡的力量。 




最后是投资争端解决机制和政府採购。在投资争端解决机制上，美国拒绝在TPP中採用WTO的「国家间争端解决」方式，主张当外资企业遭遇争端时，诉诸于「投资者-国家争端解决」方式，直接委託国际投资争端解决中心（ICSID）解决。由于「投资者-国家争端解决机制」赋予企业起诉国家的权利，弱化了东道国对外来投资及其投资者的控制权，而且ICSID是世界银行集团的机构，受到美国支配，其裁决有利于美国及其公司，在所难免，所以该条款引起了TPP谈判方的极大争论。例如，澳大利亚就指出，本国不会赋予美国投资者在超国家机构下对澳大利亚提出仲裁或司法程式的权利。 




TPP要求成员国都必须开放政府採购市场，而在WTO框架下，WTO政府採购协议（简称GPA）属于自愿加入。自1994年以来，由于绝大多数发展中国家仍然反对GPA的构想，GPA并没有取得任何大的进展，目前其成员主要是发达国家或地区，拉丁美洲没有一个国家加入。所谓的「金砖五国」（巴西、印度、俄罗斯、南非和中国）中，除中国外，无一打算加入GPA。
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中美定期举行战略对话。（网络图片）


不参与谈判　但要接受规则 





从战略意图来看，美国推行TPP谈判是为了制定更高标准的国际贸易规则，借助亚太地区的经济发展动力刺激美国经济復甦，从而进一步巩固美国经济的优势地位。因此，多位美国智库专家认为美国不愿中国参与TPP谈判，但希望中国接受美国主导的TPP规则。 






2013年6月，新华社驻美记者曾就此採访多位元美国智库专家。美国智库战略与国际问题研究中心高级研究员马修•古德曼明确说，由于美国想尽早结束TPP谈判，不会邀请中国加入，因为如果中国加入谈判，TPP的谈判规模和复杂程度要进一步加大，短时间内将难以结束。 




彼得森国际经济研究所高级研究员阿尔温德•苏布拉马尼安则告诉中国记者，美国不希望中国参与TPP谈判另有原因。首先，TPP是一场力量对比非对称的谈判，美国可掌握谈判议程，甚至迫使其他谈判方做出更多承诺。美国的11个TPP谈判对象中，不是美国盟友就是小经济体，美国在议程设定上有绝对的主导权，而且有6个国家已经与美国签订有自贸协定。其次，TPP作为美国战略重心转移的重要组成部分，美国参加TPP谈判的初衷就是与中国在亚太地区进行影响力博弈。 




由此可见，TPP谈判将是美国抢佔国际贸易规则制定权的战略组成部分，是第一步也是最重要的一步。TPP协定达成后将作为12个亚太经济体认同的国际贸易规则，这些经济体占全球经济总量的40%。TPP规则将成为一个以发达经济体为核心的准国际贸易规则，而规则的最主要制定者就是美国。整个TPP规则的制定中既不包括中国，也没有其他新兴市场国家。 




美国开始是这样做的，中国也是这样理解的。从一开始，中国方面的主流判断是：TPP是美国围堵中国的经济手段。TPP一旦形成，就会成为类似于冷战期间的战略性贸易。既然TPP被视为是要「围堵」中国，很容易理解中国方面的忧虑，甚至「敌视」。 




但情况出现了变化。美方逐渐放风欢迎中国加入TPP谈判，中国也不再採取「拒人于千里之外」的态度。那为什么中美双方现在在这个问题上发生了如此巨大的变化？这里既有美国因素，也有中国因素。


中美态度悄然转变 





就美国方面来说，在TPP问题上，面临著很多问题。第一，因为TPP针对中国，导致其战略意味过重。在中国已经成为世界第二大经济体的时候，任何贸易集团，无论是国际性的还是区域性的，如果缺少了中国，其有效性就会成为大问题。再者，在亚洲，经济活动已经区域化，形成了亚洲生产链条。这里已经不存在「中国製造」的问题，一个产品的各个零部件为亚洲各经济体所生产，中国只是最后的组装工厂而已。在这样的情况，一个意在排斥中国的贸易集团如何可能？又会有什么意义？ 




第二，也是因为战略意图过重，如果按照其原先的高标准，TPP实际上很难具有操作性。就连经济发达的日本，在一些关键领域，主要是农业，也困难重重。所有这些国家加入TPP的动机，主要是想像的来自中国的压力或者「威胁」，因此其战略意义远远多于经济意义。 




第三，TPP的高标准也意味著其过于理想化。如果实现，TPP将是人类经济歷史上所从来没有过的自由贸易集团，很多参与国必然要失去诸多方面的经济主权。所以，如果不考虑中国因素，这些经济体都不会、也不能失去如此多的经济主权。很显然，在TPP的谈判中，各个经济体都在力争尽可能多地保护自己的经济主权。 




因此，自谈判开始之后，TPP的内容一直在变化。要从理想转化成为可行性，参与TPP谈判的各国必须要做诸多妥协，这就决定了TPP一定要降低条件。在这个过程中，美国和其他国家的态度必然趋向务实。 




面对美国咄咄逼人的态势，2013年的5月之前，中国主流声音认为TPP是针对中国，要规制中国，对中国有非常大的负面的作用，因此应该反对。2013年5月情况，微妙变化出现。中国外交部有了新的表态：「TPP 
10+3或10+6都是推进亚太经济一体化的可能途径」，实际上就是承认了对TPP持开放态度。后来中国商务部也公开表示说，我们要积极跟踪和研究TPP，探讨加入TPP的可行性。 




这是因为中国逐渐意识到，正因为TPP是个动态过程，中国可以也必须积极参与到这个过程去。参与进去了，才不会被孤立，才会具有话语权。经过了世界贸易组织的谈判，和加入这个组织后的经验，中国对此应当感到充分的自信。 




实际上，中国变得不怕TPP，其本身也是有底气的。中国已经是第二大经济体。尽管高速经济增长的阶段已经过去，但如果在今后的十多年时间里，能够达到中速增长，其国内生产总值（GDP）总量有望很快超越美国，并且也有望成为世界少数几个巨大的消费市场。也就是说，如果有意愿，中国自己也可以组织自己的贸易集团来抗衡美国的TPP。 

加入TPP　势所必然？ 




有一种观点认为，长远看来，中国需要加入像TPP那样的高标准的自由贸易协定。之后中国的改革开放应该更接近世界标准。今后的十年、二十年，随著全球贸易的发展，无论是WTO还是TPP，都需要扩大涵盖的范围，覆盖商品贸易、服务贸易、高端科技等等。中国加入像TPP这样按世界先进标准建立的贸易协定，是应该发生的事情，也是一个趋势，更可争取制订国际游戏规则的话语权。 




如果说传统的贸易规则是1.0版本，而美欧推出的是2.0版，则中国可以宣导1.5版本的新规则。中国应该通过多边、区域、双边等层面，代表新兴经济体、发展中国家、金砖国家和东亚国家的利益，平衡发达国家和发展中国家的利益诉求，推进适合全球贸易发展的新规则体系。 




这一派意见认为，新规则还可以促使国内同步改革。新贸易规则的调整与中国正在进行的全面深化改革有很多相呼应的地方，应利用国际贸易规则重建来倒逼国内改革，应更重视国际贸易新规则调整所带来的机遇。


TPP是「请君入瓮」？ 





另一种观点认为，中国要远离「请君入瓮」的TPP 。 




在目前的WTO框架下，虽然这些先发工业化国家曾经採取过的一些措施被禁止了，但仍允许发展中国家对上述国有企业、农业保护和金融业问题具有自主权，允许未加入WTO政府採购协定的国家使用政府採购支持自主创新。因此，在WTO框架下，虽然发展中国家对发达国家技术经济追赶的空间被大大压缩了，但仍存在著可能。 




然而，在美国主导的所谓高标准自由贸易协定的TPP中，发展中国家在WTO框架下对国有企业、农业保护和金融业等方面的自主权被禁止了，发展中国家技术经济追赶所能採取的政策空间极大地被压缩了。 




这一派意见提出，在对外经济关系上，区域全面经济伙伴协定（RCEP）在亚太地区显然是替代TPP的一种思路，而且是比TPP更可行的道路。除此之外，中国还可以实施比RCEP更有发展空间的「亚欧大陆发展战略」，甚至可以向「拉丁美洲及加勒比共同体」提出与拉丁美洲33国建立「33+1」自由贸易区的动议。中国并不是除了TPP无路可走，可走的路其实很宽广。从这个角度来看，企图以TPP围堵中国只不过是一只「纸老虎」而已。 




目前来看，经多年讨论，两派意见正渐趋一致，这就是「以我为主」，抓住本轮自由贸易区的发展机遇，争取全球贸易发展中的主导权。中国正面临著贸易规则重塑的新时期，不能像过去那样只做学生，去学习规则，而应该积极参与规则制定。 

参与国际贸易：多条腿走路 




尽管迄今为止，官方对如何参与国际贸易主导权之争并无清晰表述，但在做法上正显现出双规齐下，多条腿走路的趋势。 




一是面对美国等发达经济体的「规则优势」，参加进去谈，在谈判中学习谈判，在规则制定中学习规则。参与这样的研究和讨论，要掌握主要大国的立场和观点，并且熟悉这样一个正在形成的新规则，加以吸收利用。 




二是加快自由贸易区谈判的步伐，积极挑战美国等国家的新规则。在货物贸易、服务贸易、投资等领域，适当提高自由化标准，打破中国的市场壁垒，在周边，在亚洲推行中国版本、高标准的自由贸易协定，因为从美欧经验来看，接近一体化通常是先区域内，后区域外。也就是说，要先稳定周边，稳定后院，然后佈局全域。 




三是以硬体带软体，加快周边互联互通步伐，铁路、公路、管道运输等方面加速上马，构建中国与周边经济、贸易一体化的基础，使得周边成为打不散的紧密合作区域。 




四是以上海自贸区为开端，先行先试，与国际规则接轨，试行「负面清单」等国际通用规则，打造高端服务贸易桥头堡，为日后加入更高标准如TPP的贸易规则探路。 




总之，一场国际贸易新规则的博弈与竞争将会继续展开。中国的对外开放已经经过了从打开国门到全面开放、从单纯「引进来」到「引进来」与「走出去」并重、从单纯引资到全面参与全球产业链分工等各个阶段，走到了积极参与全球贸易规则制定的新时期。今后，博弈的层级、范围、深度等都全面升级，也必然带来国内破除体制机制障碍，以竞争带动产业尽快升级的新格局。


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