回答: 《谁在统治着日本》作者：俞天任 由 北冥巨鲲 于 2017-10-31 19:18

五十．为什么要下凡？

 

前面讲过，为了防止血缘主义和人情任用，日本人在考试时采用了公开考试名次的方法来防止在批卷和录用时的作弊。但方法也带来了一个副作用：职业官僚是凭成绩考进去的，但并不能说一个人的能力单凭一次考试的成绩就能够测定，在爬往公务员的顶峰，事务次官的过程中并不一定总是头一名取胜的，这就会带来想象不到的问题。

最讲究吊床和号的日本旧海军有这样一条规矩：有人升了大将的话，吊床号在前而没有升上大将的所有同期全部要被编入预备役。实际上这条规矩也是不得已，本来在决定同期之间谁为“先任”也就是谁指挥谁时是采用吊床号来决定的，这一下后任反过来成了先任，原来的先任也就再没有面子混下去了。

同样在日本官厅也有这么一个古怪的不成文规矩：事务次官肯定是这个省里资格最老的，而且同期的就他一个人，剩下所有人都是他的后辈。新任事务次官一旦诞生，所有和新任事务次官同期的人统统要自动辞职，去大学教书也行，去民间企业就职也行，让本衙门在什么有关系的行业协会里就近安排当个头也行，反正要卷铺盖走人，不能继续呆下去。这种做法的由来不清楚，一般认为可能是出于同期的下属不太好指挥的考虑：不管那些事务次官们在刚进省的年轻官僚们面前是如何人模狗样，但在同期的那些知根知底的人面前也就是那么回事。

这些被迫离开官厅的职业官僚们在外流落就是一种“下凡”。请注意一下，“每期就出一名事务次官”的另一层意思就是“每期都要有一名事务次官”，这样也就是那位把同期的别人都赶到了凡间的事务次官的任期就只有一年，一年过后，他也得离开这个衙门，下到凡间去。

本来这种“下凡”机制也有积极意义，这种机制有助于新任事务次官无所顾忌地开展工作，也有助于防止在一个衙门里形成一种能够进行遥控的“元老”势力。

马克思有过一种叫做“异化”（alienation）的理论，大概意思就是所有人类创造出来的东西到最后总是要演变到创造者本来意愿的反面去，这种异化有一个过程，整个的过程就像癌变一样：不容易被察觉，但一旦被察觉之后就已经很难纠正了。实际上这种现象是显而易见的，世界上没有能够永远保持先进性的制度，日本的官僚制度当然也是这样。不管在刚开始的时候日本的那些精英官僚们是如何为日本的近代化事业做出了贡献，也不管在日本的战后重建中官僚起了多大作用，但现在日本的官僚制度存在着很大的问题也是无法否认的事实。这个“下凡”就是其中的一个大问题，这个问题本身也是一个“异化”的过程。

“下凡”的由来很有意思，认真追根寻源还要追溯到麦克阿瑟那儿去。战前的高文组们当然没有什么下凡一说，辞掉条件待遇那么好还八面威风的高等文官职位去民间企业的人很少，不会成大气候。官僚们去民间企业是麦克阿瑟来了之后。麦克阿瑟在搞“公职追放”的时候，也有不少高等文官被炒了鱿鱼的，尤其以内务省官僚为多。这些失业了的高文组们基本上都被原来有关系的民间企业给收留下来了，从“官”到“民”，这算是第一次大规模下凡，但那次的下凡基本上属于“不得已”，而现在的官僚下凡问题是一种很常见，不稀罕的的事情，这又是怎么回事呢？

在一次大战在进行以及刚结束之后的一段时间内，日本的制造业曾经有过一段很景气的日子，那些时候在各大财阀企业就职都能得到很高的工资，因此高文在那段时间没有什么人气，甚至有帝国文官辞职去投奔财阀企业的，但是整个来说在从明治维新开始一直到日本在太平洋战争中战败这段时间内的绝大部分中，帝国高级文官的收入是很好的。

战后麦克阿瑟的公务员改革虽然没有取得很了不起的成绩，但确确实实地把高级公务员的工资可是拉了下来。现在日本高级国家公务员的工资基本上都低于他们在企业工作的同学，比如现在改名叫了财务省的大藏省课长级干部年薪不超过三千万日元，而他们在银行工作的同学基本上都能爬到董事级高管，也就是日语叫“役员”的那个位置上，年薪高达五千万日元以上，要相差一倍以上，而且这种倾向是级别越往上相差的越多。

主张“高薪养廉”的人会说这种官僚和民间企业之间的收入差距会引诱或者助长官僚的贪污，但是日本人并没有采取什么措施去增加官僚们的收入，而日本官僚也没有去贪污。“为国效力”的自尊心当然是一个原因，另外就是这个“官僚下凡”的制度基本上在金钱上对官僚们进行了补足，使得官僚们并无损失，起码是并无多大损失。其实这是一种社会联合起来保障高级官僚们生涯收入不低于民间企业的雇员，从而促使高级公务员尽职尽责，不见异思迁也不去贪污的一种方法。所谓下凡行为也就是官民之间的一种心照不宣的默契，在刚开始的时候并不算什么腐败。不但不算腐败，反过来还可以说是一种很有效的防腐措施，因为存在一种将来可以得到的补偿，官僚们在位时都会小心翼翼地爱惜羽毛，不会因小失大从而丧失那笔将来的补偿。

但是实际上“下凡”又已经成了日本官僚腐败的一个象征性的存在，这是因为到现在这种“下凡”并不仅仅是“找家民间企业就职混口饭吃”那么简单。职业官僚们，尤其是高级职业官僚们所找的企业都是大企业或者是全国性的行业协会，所就的职务，也都是常务，专务，甚至副社长，副会长，社长，会长这样年薪极高的要职。除了年薪收入之外，还有一份极高的退职金。甚至经常有高级官僚们在下凡后隔个两三年就换一个地方就职，以再拿一份相观的退职金这样令人发指的事情。

时代在变化，社会也在变化，这种“下凡”的初衷和后果都会发生变化，以至于最后演变到了一种腐败。



五十一．下凡问题的由来

和“下凡”问题相关的另一个问题是日本国家公务员的薪金到底是怎么决定的？说他们的收入低于在民间企业就职的同期同学的根据在哪里？。

如果到日本首相官邸去查询“公务员的收入”这个关键字的话，就会知道日本收入最高的国家公务员是内阁总理大臣和最高裁判所长官，接下来是众参议院的议长，再下来是国务大臣，第四位是副大臣，第五位是大臣政务官以及东京大学京都大学的校长等等。

但实际上这些人都只是“特别职国家干部公务员”，并不是这里所要讨论的那些通过了“Ⅰ种考试”的那些职业官僚。职业官僚们的薪水级别是根据一张“薪俸表”而定，薪俸表上将国家公务员分成了11个等级，然后每个等级根据在职的资历分成若干“号”，最低工资是一级一号俸，最高工资是拿11级15号俸的各省事务次官。低级级别的高等号薪俸可能比高级级别的低等号薪俸还高，但是绝对比不上高级级别的同等号薪俸。同等级别从低等号走向高等号是熬年资，只要不犯错误，每年肯定往上升，但是能否晋级就是另外一回事了，日本职业官僚们的“晋级”是名副其实的，确实就是在薪俸表上晋了级。

但这还只是抽象的等级和号数，这些等级和号数到底值多少具体的现金工资又是由谁根据什么标准决定呢？

日本国宪法在第73条中规定了“内阁根据法律规定的基准掌管有关官吏事宜”，这个法律就是《国家公务员法》，内阁直接掌管国家公务员事务的就是人事院，官僚薪俸到底折算多少现钱就是由人事院决定，这是人事院最大的权力。在日本传媒上有一个常能看到的词是“人事院劝告”，这个“劝告”（recommendation）就是人事院公开发表出来给内阁作为国家公务员当年薪金的计算根据。

说起来只是个“劝告”，并不是法律，内阁可以听可以不听。但实际上这个劝告就基本上相当于法律，分量很重。首先是这个劝告的由来不简单。根据《国家公务员法》，国家公务员的薪水应该由“生计费用，民间工资水平和其他人事院决定的适当事宜来决定”，显而易见，其中最重要的就是“民间工资水平”。公务员是工薪阶层当然要拿工资，问题是拿多少，国家公务员基本上都是行政官员，手上有很大的权力，而且他们的工资来自税金收入，稍不注意就很容易发生公务员工资走高，像战前的“帝国高等文官”阶层那样。但绝大部分公务员的工作又无法用市场原理来衡量，无法套用企业的做法，所以就只能参考“民间工资水平”。

民间企业的工资水平到底怎么样？本来厚生省有一个“工资构造基本统计调查”，国税厅还有一个“民间工资实态统计调查”，但通过这两个调查的结果只能知道一般民间企业的工资水平怎么样，而无法和公务员进行对比，因为里面缺少按照工作内容不同而分类的资料。

人事院自己有与此有关的专门调查，称为“不同职种民间工资调查”和“国家公务员工资等实态调查”，前一个专门调查民间和公务员近似职业人等这年四月份的工资，然后与后一个调查得出来的国家公务员这年四月份的工资收入进行比较。这种调查的规模很大，每年从5月1日开始大概要搞上近两个月，调查的范围是从50人以上的企事业单位中按照不同地区，产业和规模随机抽取个别人员进行取样。比如在2009年的调查时就从50，232个企事业单位中按照不同的地区，产业和规模分为910个种类，在从中随机抽取11，100个单位，被调查的个体样本包括78种不同职业，463，712个人。这种调查的精确度很高，因为他几乎覆盖了民间企业60%以上的雇员。

调查得到的数据在同职种，同等年龄，同等学力和同地区的前提下和“国家公务员工资等实态调查”得到的国家公务员工资水平进行比较，然后得出“今年的工资水平和去年相比应该有X%的上升或者下降”的劝告。

前面提到过日本国家公务员没有罢工权，实际上这句话不是很严谨。日本的国有企业事业雇员也是国家公务员，而这些人是有罢工权的，原来的国有铁路就是这样。现在农林水产省下面还有一个大约有五千余名雇员的“国有林野事业”，这些人有罢工权，另外各个省都有一些“特定行政法人”，合起来有五万人，这些人也有罢工权，有罢工权就可以就工资待遇讲斤头谈条件。没有罢工权的是那些通过国家公务员考试进入各个衙门的那些人，再加上大臣，法官，检察官，自卫队员等人，总共大约三十万人。这些人的工资怎么定是全靠这个“人事院劝告”的，所以这个劝告的分量很重。

实际上“人事院劝告”的影响已经远远不止国家公务员了，很多地方在设定地方公务员工资水平时也参照国家公务员的人事院劝告，甚至民间单位也有采用人事院劝告作为工资设定标准的，比如私立医院，私立大学里医生护士教师之外的职员工资水平就有不少是参照人事院劝告的，一来是这些人的工作性质和公务员的工作性质很相像，再有就是这些地方一般也都没有工会组织，而没有工会组织的地方为了将其工资水平维持在一个适当的水平上，采取人事院劝告是最好的选择。

但从以上也可以看到“人事院劝告”中潜伏了一个问题，就是在保证国家公务员不能利用手上的行政权力为自己滥加工资的同时也使得高级国家公务员这个职业失去了经济上的诱惑。除了战后刚开始的几年之外，日本的经济始终是上升的趋势，失业率极低，民间公司的收入很不错的，而这个“人事院劝告”一来使得国家公务员的工资不处在最高水平，二来使得国家公务员工资的变化滞后于民间企业，这样在在经济增长的时候对国家公务员来说是有点不公平的。其后果就是有可能导致公务员来源质量的下降，最优秀的人才会在经济条件的吸引下去民间企业就职，二来也确实会使得“高薪反腐论”者所主张的“低收入导致官员贪污”容易发生。



五十二．下凡问题的种种

而日本人解决这些问题的方法就是“下凡”。

让这些职业官僚们在离开官衙之后再去民间企业或者行业协会做理事长副理事长或者干脆就只当个顾问什么的，当然工资不低，但问题不在这个工资上，而在于这些下凡了的大神们并不在这些个位置上干很久，两三年就换地方走人了，临走之前还有一笔丰厚的退职金可拿，这样只要换上几次岗，和在民间企业就职的人之间的工资补差问题也就全部解决了。

应该说为职业官僚们设置这种下凡的机会是很具匠心的。这种做法首先能够帮助那些职业官僚们解决一个为国效忠的动机和收入较低的现实之间的矛盾，使得官僚们能够安心于收入低于民间企业高管的问题，既可以保证官僚队伍的稳定，也能最有效地抑制官僚们贪污的冲动。因为人们在有了能在将来拿到一份合理合法的钱的允诺的时候一般不会去选择不公不法的钱财。而且那种不公不法一旦败露将名声扫地，所有的努力全部化为乌有，这也是日本的官僚较少贪污的一个重要原因。

下凡除了解决官僚在工资收入上的损失之外，还有一个很古怪的现实问题，就是日本的年金制度现在的退休年龄是60岁，但领取年金则要从65岁开始，中间有五年没有收入。原来的退休年龄是55岁，而那时则要从60岁开始领取年金，也不知道怎么一回事永远有五年的差距。总不能在这五年中不吃饭，所以在退休之后实际上还要再做五年，一般人都在原公司继续做临时工，可高级公务员因为那条不成文的规矩已经不能在原来的衙门做了，所以也只能下凡。

所以虽然现在在日本大家都在批判这个官僚下凡制度，似乎这条制度是万恶之源，但是寻根刨底地看，这条制度在当时还是有很大的积极意义的，“官僚下凡”在一直到二十年前不管是在日本国内还是国外还是都被誉为一条很有效的制度。但是首先世界上没有一成不变，永远进步的东西，再好的制度也会随着时间的流逝而发生变化，更不要说这种“下凡”本身就是一种特权。下凡制度无非是给官僚们一个在退休后使用特权的允诺从而换取官僚们在退休之前不那么执着地去追求特权而已。

这个世界上没有免费的午餐，那些肯花大价钱接受下凡官僚的企业为什么要这么做的道理也是十分好理解。直接的官方订货也好，间接的政策倾斜也好，这些大企业基本上都是明里暗里被这些官僚的出身衙门所照顾着的，接受几个下凡的官僚，也就算是给一些不触犯法律的回扣而已。

但这样一来，衙门和企业的关系就会发生变化，官僚们会有意无意地把这些企业看成“自己人”，因为那很可能是将来就职的地方。这样一来在处理问题时就不要指望本来应该是站在公正的立场上的官僚们还能继续保证公正，久而久之也就出现了现在经常为人诟病的所谓“官民愈着（官商勾结）”。

然而大企业的数量本来就有限，而大企业中能够安排这些官僚们的位置就更加有限了，更何况比如文部省，农林水产省之类的衙门和企业的来往不多或者没什么来往，这时怎么办呢？这时的官僚能自己动手制造出来一些半衙门式的地方来下凡。日本各种半官方的行业协会团体特别多，因为他们的后盾就是政府衙门，所以每个团体都能够弄些什么规定或者限制或者需要认可的资格出来，如果不得到他们的认可，不能满足那些协会团体的规定或者限制就不准你做生意，而这些个行业协会团体基本上都是下凡的官僚们在运转，而不少这些个行业协会团体存在的本身就是为了要接受下凡的官僚们。

而这种协会林立的现象还会进一步发展，到后来除了这些协会之外，为了便于官僚下凡还会制造出一些近似于国有企业的那种干实体产业的法人，就是连本来应该是这个衙门份内的工作也干脆采取外包的方法转了出去。

实际上这些官僚下凡带来的弊病并不只是现在才有，而引起人们注意，受到舆论和传媒的抨击则是在这十几年。这里面最主要的原因是这十几年中日本社会发生了巨大的变化。曾经是那么生机勃勃，势头席卷全球，收益极佳的日本企业现在在世界各地都陷入了苦战的局面，“朝为座上客，夕为阶下囚”的局面对日本企业来说不是什么不可想象的光景了。连包括山一证券和北海道拓殖银行这些曾经是在日本也是屈指可数的银行业证券业大企业照样破产倒闭，更不要说从一开始就没有“永远不会破产”那么一说的其他行业了。

日本的企业已经不是永不失业和收入永远递增的保障，日本民间企业的平均工资在逐年下降，而且还有破产倒闭的风险，这样原来所存在的“职业官僚们的生涯收入低于民间企业高管”这句话就不再成立，反过来公务员职业无论是在就业还是收入上所表现出来的安定性变得非常引人注目。事实上现在公务员职业已经成为了年轻人在选择职业时的首选。这里的“公务员”概念和这里所讨论的“高级公务员”并不完全是同一个概念，这个“公务员”包括了所有国家和地方的公务员以及职员，也就是所有从税收中开支薪水的那些人。

随着公务员职业变得更加热门，社会对于公务员的目光也就变得更为挑剔，要求也变得更加严格。对于贪污腐败等违法行为的取缔肯定变得更加严厉，而“下凡”这种原来是合情合理的制度也就变成了批判的对象，因为现在已经不再存在使得“下凡”是合理的哪些因素了。

实际上日本职业官僚的没落并不是因为近年来由于经济不景气而使得社会舆论变得更加严厉和挑剔，事实上日本职业官僚的没落从上世纪七十年代就已经逐步开始了。